21世纪经济报道记者 余纪昕
继补充中小银行资本金、土地收储、“清欠”等用途后，今年8月，财政部进一步明确地方债可支持存量PPP项目。
在规模扩容的同时，近年来地方专项债的创新用途也在持续拓展。从2015年置换隐性债务、2017年转向项目建设为主，到2019年允许部分领域用作项目资本金，2020年新增补充中小银行资本金，2024年新增支持收购存量闲置土地和保障房，2025年进一步拓展至“化解政府拖欠企业账款”及“出资政府投资基金”，现阶段地方专项债用途表现出愈发明显的多元化灵活化特征。
在此期间，专项债管理机制的优化也为地方因地制宜开展资金分配提供了良好的制度“土壤”。2024年底国务院办公厅发布新规，通过“负面清单”管理模式灵活拓宽了专项债的使用范围，并且政策效果已初步显现——多地在新债务限额分配中重点向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜，正确保“资金用在刀刃上”。
专项债使用过程中也不免存在个别问题，据2025年审计工作报告披露，部分地区存在违规举债、资金用于禁止类项目、虚报支出、挤占挪用等现象，以及因超需求发行、前期不足或政策变动导致的闲置或浪费，部分闲置项目已产生利息1.29亿元。因而，在持续扩大创新应用的同时，如何强化全周期监管、确保资金合规使用，仍是一项长期挑战。
今年8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），首次明确可统筹使用一般债、专项债支持符合条件的PPP存量项目，旨在破解项目推进难、融资约束与付费不足等突出问题，提升公共服务质量与效率。
有从事项目管理与投融资的业务人员向记者分析道，此前PPP项目存在定位模糊、后期商业化不畅、“弱运营”等问题，尤其在前些年土地市场下行后，运营盈利能力短板更加凸显。
“问题在于很多PPP项目方对后期运营利润估计过高，后期往往入不敷出。”上述任务人员称。此外，社会资本在签约前对投资回报“过于乐观”也是原因之一。
一位了解PPP项目的银行从业者则表示，PPP项目由于投资大、周期长，往往需要引入企业及金融机构共同参与、共享收益，金融机构作为出资方提供长期贷款。银行作为资金方的“获利”逻辑，是通过提供资金获取风险匹配的收益，本质上赚取“资金收益”，包括贷款利息、债权利息和中间业务收入。她认为，本次新规鼓励金融机构与社会资本方平等协商，通过调整还款计划、降低利率或展期等方式优化融资结构，能够更为有效地保障银行机构对PPP项目的信贷连续性和资产质量稳定性。
明确地方债可支持存量PPP项目
业界普遍认为，8月地方专项债用途的最新扩围下，专项债与PPP的有机衔接有望为存量基础设施注入新信心。
据悉，PPP项目是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营和维护，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获取回报，政府则负责监管服务质量和价格以保障公共利益。然而，此前部分项目因存在“重建设、轻运营”问题，甚至通过承诺固定回报形成隐性债务。并且存量项目往往周期长、结构复杂，与多方投融资诉求紧密相关。
8月20日财政部发布的《指导意见》则是对当前PPP存量项目问题的重要回应。文件明确，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹一般债券、专项债券等资金用于PPP存量项目建设成本中的政府支出部分；对已运营项目，应将运营补贴等支出全面纳入预算管理，合理确定保障优先级，严格执行支付计划，不得挪用或擅自改变原定用于PPP项目的预算资金，并可安排专项债券资金有序解决社会资本方垫付的建设成本，以推动项目持续稳健运营。
在融资支持上，文件要求金融机构稳定信贷投放，不得随意抽贷、断贷，并建立更契合PPP特点的信贷服务体系，强调“金融机构应依法合规积极支持在建项目融资”，对已签约项目应依法履约、及时放贷，对未签约项目应合理确定贷款条件、优化审批流程，“不得无故终止合作，也不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件”。
记者注意到，近期已有部分地区在2025年预算报告中明确安排专项债券资金用于支持PPP存量项目，实际应用中正涌现出多个积极案例。
例如，今年6月，云南省将369亿元新增专项债务额度转贷至各州市，用于补充政府性基金财力，支持地方统筹化解隐性债务、推进部分PPP存量项目建设及清理拖欠企业账款。同月，浙江兰溪市海绵生态综合整治PPP项目和贵州六盘水市火车站棚改PPP项目也实现落地。8月，内蒙古财政厅提出在214.5亿元增量专项债券中安排50亿元，用于化解政府和社会资本合作PPP存量项目风险。
为化解地方债务风险提供“弹药”
地方专项债资金注入PPP领域，将对相关方影响几何？一位曾参与PPP项目的国资人士认为，部分存续PPP项目中之所以一度出现社会资本融资渠道受阻的情况，是因为“PPP项目很多属于民生领域，非经营性属性使其回款能力天然弱于完全竞争市场，运营回款想要完全覆盖投资会比较有压力。”此次允许使用专项债支持项目建设，有望显著提升项目现金流的稳定性和可预期性，相当于为各方注入了一颗“定心丸”。
民生证券固收首席分析师徐亮向记者表示，本次《指导意见》有望为地方进一步化解其债务风险提供更多资源和“弹药”。尤其是一般债券、专项债券等资金能用于PPP存量项目支出，对于这些项目的主要贷款银行来说确是重大利好，而从长期来看，PPP项目的银行贷款或能得到全面兑付，也能够大幅改善地方政府的债务状况，并提升当地银行的运营效益。
他指出，专项债资金的注入，预计会使得PPP项目的存量债务获得较好兑付，地方商业银行的贷款质量获得提升，地方政府对于民营企业的欠款或进一步降低，最后有利于激活地方经济。而投资端来看，地方债用途的多元化，能够降低地方政府债务，有利于地方政府能够拥有更多增量融资空间来落实各省市2026年开始的“十五五规划”。
据财政部数据，截止2022年10月，PPP项目库入库项目共计10332个，投资额16.6万亿元。多名业内人士估算，16.6万亿元的存量PPP项目投资中，八成左右为项目贷等债务性资金，按占比75%保守估算，对应须偿还的债务规模约为12万亿元。目前，PPP存量项目的拖欠款，大部分没有纳入“地方隐性债务”之中，因而与PPP存量项目相关的诸多利益相关方，例如当地银行、中小民营企业等，可能存在一定程度的潜在损失，不利于该区域的基础设施建设、公共服务供给、居民就业及城投平台再融资。
徐亮认为，上述政策要求“防止逃废债”“防止项目停摆烂尾”，就是要求强化地方政府债务管理能力及压实其责任，同时该政策也要求对于在建PPP项目与已运营项目，可以通过债券资金与纳入预算管理等方式，“有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营”，这对于增强地方财政实力、提升城投平台运营能力等，都有重大裨益。
中证鹏元研究发展部高级董事吴志武告诉记者，专项债用于解决政府拖欠企业账款和用于支持PPP存量项目，这实质上是化解政府存量债务风险。前者是由于地方政府无力偿付企业应付款，后者则是地方政府无力支付PPP合同应付款，专项债用于这些领域后，有利于促进企业回笼资金，化解企业流动性压力，对于相关金融机构，也利于防止坏账风险。
“多点开花”流向重点领域
随着专项债在多方面的创新用途不断铺开，地方债用途的创新“组合拳”持续涌现，正有效流向并支持多个重点建设领域。
在土地储备用途上，为支持盘活存量土地，自2024年10月12日财政部表示允许专项债券用于土地储备、支持地方政府回收符合条件的闲置土地以来，此后各省市积极响应，地方专项债用于土储的进度明显“换挡提速”。今年2月，首批土储专项债落地北京，其他地区也相继出台收回收购存量闲置土地的相关安排。
比如8月25日，上海拟发行159.146亿元新增专项债，用于土地储备、上海未来产业基金等项目。根据上海市财政厅披露的文件，8月29日招标的专项债券（十九至二十三期）中，部分用于土地储备和轨道交通，其中第二十三期50亿元拟用于上海未来产业基金项目。
记者据企业预警通数据梳理，截至8月29日发稿，今年以来专项债资金用于“土地储备”的项目数量达1270个，涉及62只专项债券，规模合计3240.39亿元，占全年专项债发行总规模的14.27%，占比正在不断攀升。据DM最新统计，2025年已有13地披露土储专项债发行计划，多地拟将募资用于收储存量闲置土地。这13地均为专项债券项目“自审自发”试点地区。
资料来源：企业预警通，21世纪经济报道梳理
专项债收储预计还将加速。浙商固收研究团队指出，预计土储债全年发行规模在6000亿左右，三季度发行进度可能加快，非自审自发省份或迎来集中发行期，自审自发省份预计发行规模约3000亿元。
在“清欠”用途方面，去年10月《关于解决拖欠企业账款问题的意见》系统部署了相关工作。今年3月，政府工作报告提出拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，较上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房，以及消化地方政府拖欠企业账款等用途。
关于地方专项债的创新用途所发挥的重要作用，中证鹏元研究发展部高级董事吴志武告诉记者：一是，提供股权资金或资本金来源。比如专项债用于补充中小银行资本金和投资政府引导基金，前者为中小银行提供了重要的资本金来源，后者则为政府引导基金提供了重要的出资资金来源，地方政府通过专项债出资有利于扩大对区域优质金融资源的利用。二是盘活土地资产。通过专项债收购闲置土地，有利于土地所有人盘活资产，也为陷入困境的土地市场增强了流动性。
投资端视角，吴志武认为目前专项债与PPP模式的结合对专项债投资价值的影响并不大。专项债的利差主要出自因地方政府偿债能力带来信用风险的不同，但专项债融资成本中在项目方面的风险目前并没有得到完全体现。
“这与目前地方债市场投资机构的投资策略有关，目前地方债主要投资策略以配置型为主，交易型则占比不大，这背后可能有地方政府主导的因素，但这也使得投资机构对项目风险的敏感度较低，也导致地方债二级市场换手率较低，流动性较差，甚至一二级市场利率出现倒挂，从而削弱了二级市场的风险发现功能。”他称。
展望未来，地方专项债的用途还有望进一步拓展。关于其可能开发新用途和发挥作用的领域，2024年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实行“负面清单”管理制度，明确将完全无收益的项目，楼堂馆所、形象工程和政绩工程，除保障性住房和土地储备以外的房地产开发，仿古城（镇、村、街）以及一般竞争性产业项目纳入禁止范围，而负面清单之外具备收益的公益性领域均可获得专项债支持。因而吴志武预计，后续专项债还有望在支持地方重大科技创新、提升服务消费等领域发挥重要作用。
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责任编辑：王馨茹
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